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加强规范性文件监督管理 保证法制统一和政令畅通
时间:2017-07-26 浏览次数:850 来源:六盘水长安网

  本文系全省交流会材料之一,执笔为市政府法制办行政执法监督科科长、市法学会不驻会副会长。现予以刊出,便于大家了解我市规范性文件监督管理工作。

加强规范性文件监督管理   保证法制统一和政令畅通

六盘水市人民政府法制办公室

  近年来,为深入推进依法行政,加快建设法治政府,如期实现党的十八大提出的到2020年基本建成法治政府的目标,六盘水市政府法制办在市委、市政府的坚强领导和省政府法制办的有力指导和关心帮助下,切实加强规范性文件监督管理,建立规范性文件清理长效机制,切实保证法制统一和政令畅通。

  一、基本情况

  市政府法制办高度重视规范性文件监督管理工作,对工作中出现的重大问题,主要领导亲自过问,召开主任办公会议专题研究。2015年以来,市政府法制办对起草单位代市政府拟草的29件规范性文件送审稿进行合法性审查,出具审查意见344条,提出的合法性审查意见均得到市政府及有关部门的采纳,对其中15件在制定的必要性、可行性和可操作性方面存在问题的决定暂缓出台,退回起草部门;对已经出台的14件规范性文件按期向省政府和市人大常委会报备,所有规范性文件在法定期限内在市政府门户网站、政府公报上统一公布。

  二、主要做法

  (一)狠抓规范性文件监督管理工作制度化。贯彻落实《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》和《六盘水市人民政府规范性文件制定程序规定》,市政府法制办合法性审查意见作为提交市政府常务会议或市长办公会议审议规范性文件的必备材料,对合法性审查未通过的规范性文件送审稿退回起草单位,从体制上理顺了规范性文件上会前必审的合法性审查制度。为加强对县级政府和市政府部门规范性文件的监督,严格执行《六盘水市人民政府规范性文件登记备案审查管理规定》,建立了规范性文件备案监督制度。对备案的规范性文件,细化了登记、审查、备案等工作程序,形成了比较完备的工作流程。同时按照《贵州省人民政府法制办公室关于印发规范性文件登记编号格式的通知》(黔府发函〔2014〕6号),制定《市政府法制办关于规范编制规范性文件登记编号有关事宜的通知》(六盘水府法发〔2014〕9号),完善了规范性文件审查备案的格式文书,规范性文件监督管理工作逐步走向制度化。

  (二)明确职责,定岗定人,开展规范性文件的监督管理工作。市政府法制办在人手少、任务重的情况下,为提高审查效率,保证审查质量,将规范性文件监督管理工作作为政府法制工作的重要内容摆在重要位置,并抓好落实。在市政府法制办内部明确规范性文件审查岗位和人员,具体办理规范性文件的监督管理工作。通过职责、责任的明确,落实了规范性文件制定审核程序、备案审查制度,我办规范性文件监督管理工作逐步走上规范化的轨道。

  (三)认真扎实开展备案审查工作。严格落实规范性文件备案规定,对以市政府或市政府办名义出台的规范性文件,坚持自印发之日起10日内报省政府和市人大常委会备案,自觉接受省政府和市人大常委会的监督。对于县级政府和市政府部门制定发布的规范性文件,我们要求在公布之日起10日内报市政府接受备案审查。

  (四)坚持规范性文件必审,确保出台的规范性文件合法有效。凡以政府和政府办名义出台的规范性文件,均由同级政府法制办进行前置合法性审查。审查中严格审查程序,不走过场。每一份规范性文件都要求起草部门在政府网站或部门网站公开征求社会各界的意见,对涉及民生及热点问题的规范性文件,尽可能在最大范围内公开征求社会各界的意见,召集文件涉及的单位或行政相对人召开征求意见座谈会,并赴基层调研,对征求到的意见,均进行认真考虑,合理采纳。具体工作中,不仅从内容上是否合法进行审查,还从文件的合理性上以及文件的形式体例、字词用语等方面进行审查,确保规范性文件的质量。

  (五)及时开展规范性文件清理工作,进一步优化公平制度环境。2015年以来,市政府法制办对规范性文件采取每年定期清理和及时清理相结合的方式,按照“谁制定、谁负责、谁起草、谁清理”和“依法、及时、公开”的原则,根据省政府法制办《关于全面开展影响公平竞争优惠政策有关规定清理工作通知》、《关于开展规范性文件全面清理工作的通知》要求,从规范性文件是否违反法律法规规定,是否设置影响公平竞争的优惠政策,是否违法限制公民、法人或其他组织的权利和违法增加公民、法人或其他组织的义务,是否存在适用期已过、调整对象不存在等与现实情况不相适应的情况等方面开展清理工作。通过清理,2015年,市政府废止规范性文件17件,优惠政策文件4件;2016年,宣布23件规范性文件失效,凡决定废止和宣布失效的规范性文件一律停止执行,不再作为行政管理的依据。同时,县级人民政府和市政府部门在市政府法制办的组织、协调和指导下,对没有法律法规依据设置的许可、审批、备案等事项,违法设置地方保护、行业保护、违规设定优惠政策等影响市场公平竞争的文件进行认真清理,为市场营造了一个公平的制度环境。

  三、取得的成效

  (一)市政府领导高度重视规范性文件监督管理工作。市政府主要领导、分管领导高度重视规范性文件监督管理工作,经常指导提出有关工作指示和要求,并给予工作上的大力支持。同时,市政府领导能够自觉把规范性文件监督管理工作的各项要求作为科学决策、民主决策、依法决策的有力抓手。在日常工作中,市政府法制办主要负责人列席政府常务会议和市长办公会议,市政府出台规范性文件必须经过市政府法制办审核,听取市政府法制办的审核意见,一些重大行政决策或意见在作出前,也都要市政府法制办出具意见,市政府领导依法行政、依法决策的意识明显增强。2016以来,市政府法制办共对市政府常务会议、市长办公会议和其他重要材料共369件进行合法性审查。

  (二)规范性文件备案审查工作渐入佳境。市政府各部门能够按照《六盘水市人民政府规范性文件登记备案审查管理规定》要求,主动报送备案规范性文件,发现漏报、瞒报现象明显减少,大部分规范性文件都能按时报送备案,及时纳入备案监督范围。比如,市人力资源和社会保障局、市交通局、市档案局等单位都能严格执行规范性文件的制定审核报备程序,及时向市政府报备规范性文件,积极主动的接受市政府的监督。对已报送备案的规范性文件,我们及时组织人员按照规范性文件监督审查规定进行严格审查。

  (三)规范性文件送审要求得以强化。为有效提高规范性文件制定效率,市政府法制办要求市政府部门送审规范性文件应当材料齐全,内容完备。凡是调整对象不明确、行政主管部门未确定、法律责任不明晰、管理体制未理顺、职能权限未界定、重大问题未协调解决的,都属不完备的表现,应做好各方面工作后,才能报送,否则不得报送。根据有关规定,应当提交7类材料:送审报告、起草说明、送审稿及法律依据说明、起草部门法制机构审查意见、征求意见复印件、依据材料和上述文件的电子版。

  (四)规范性文件审查方式有了新突破。以前市政府法制办审查规范性文件主要是以与起草部门不见面的书面审查方式进行,由于审查人员受部门专业知识的局限,需花费几天审查时间核对“法律点”的依据,费时又费力,且送审稿和审查意见由市政府办秘书科室与我办对接,这种方式易出现意思传递讹误和不到位,起草部门与我办之间的沟通不能有效进行,出现其不积极配合我办的审查工作,甚至在我办与起草部门之间产生隔核的情形。2015年,我们吸取教训,总结经验,探索审查人员与起草部门会审的方式开展规范性文件送审稿合法性审查机制,即我办审查规范性文件采用起草单位直接与审查人员对接,在会审时,起草部门对拟设定的管理措施负责提供有关法律依据,双方人员通过对规范性文件的适用范围、行为规范和语言文字等要件的讨论后形成会审意见,会审意见由审查人员直接向法制办负责人汇报,这种审查方式,最大限度地保证了规范性文件的合法性、可行性和可操作性,实践证明较为有效。

  目前,我市规范性文件监督管理工作通过完善机制,强化措施,县级政府及市政府部门普遍建立健全了规范性文件监督管理工作制度。市政府及部门规范性文件的制定程序进一步得到规范,能按照部门起草、调研论证、公开征求意见、法制机构审查、政府常务(部门办公)会议审定、发布等程序来进行。出台的规范性文件基本做到了依据充分、调整范围明确、表述规范,内容、格式及章、节、条、款的设定符合规范性文件的形式要求。制定发布的规范性文件基本做到了能按时报送备案,从备案报告、起草说明、法制机构审查意见、正式文本、备案时间等形式要件基本齐全,内容合法性明显提高,规范性文件监督管理工作取得一定的成效。

  在取得成绩的同时,我们也清醒地认识到规范性文件监督管理工作离上级的要求仍有较大的差距,下步我们将继续按照《中共中央、国务院关于印发<法治政府建设实施纲要(2015—2020年)>的通知》(中发〔2015〕36号)要求,进一步总结经验,查缺补漏,采取有效措施,加大对规范性文件事前审查力度,严格审查规范性文件是否违反法律、法规、规章和国家的方针政策,是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,是否违法增加公民、法人或者其他组织的义务,是否存在地方保护、部门保护、行业垄断、行政垄断等等,通过一系列严格的标准和尺度来提高规范性文件的质量,减少和预防违法规范性文件的产生,保证社会主义法制的统一和政令畅通。

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